当一国考虑在网络空间从事活动时，其他国家的主权必须加以考量。
相互依赖的主权强调的，不仅是对跨境流动管制的法律资格，更是一种实际能力。[11]Jack Goldsmith, Unilateral Regulation of the Internet: A Modest Defence11 European Journal of International Law 138（2000）. [12]Jack L. Goldsmith, Against Cyberanarchy65 University of Chicago Law Review 1199（1998）. [13]Frank H. Easterbrook, Cyberspace and the Law of the Horse1996 University of Chicago Forum 207（1996）. [14]Jack Goldsmith Tim Wu, Who Controls the Internet, Oxford University Press,2006, pp.76-77. [15]当然，这并不是说欧洲式的主权观，并非没有对外扩张的一面，而只是说在欧洲内部主权更多是一种相互独立、相互防卫的概念。
2013年，美国两党更是共同签署了《2013年国家网络安全和关键基础设施保护法案》（NCCIP法案），以加强美国关键基础设施的保护。但是同时，根据 ICANN章程细则的规定，ICANN对IANA的监管要受到多利益相关方（multistakeholder）的控制。否则，不但我国的网络信息产业发展会受阻，而且我国在网络空间层面的国际合作也将面临诸多困难。第一，要求本国/地区收集的数据全部储存在本国/地区境内。毫无疑问，互联互通的性质是互联网的基本面。
尽管就法律资格而言，民族国家对其境内所产生或储存的数据享有主权。第四，社群复议、调节或开启社群独立审议的进程。公共利益针对个人利益并非绝对优越，必须以不侵害最重要的人身安全为底线。
理论上，法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。[26]正如王锴教授所言，本质内涵不受侵犯是指征用前必须考虑财产原有的功能的影响，如果导致原有功能出现不可逆转的损害或者无法再继续使用的，不应进行征用。该法第12条与第52条的规定权限有所不同，后者是对本级政府的特殊权限加以补充，而非对前者的部门征用权限进行缩限解释。首先，可供征用的财产是有特定范围的，只有对公民私有财产才能使用征用的方式，对于国有财产无须使用征用方式，我国《宪法》并没有规定对国有财产可以进行征用，这是因为国有财产本身就属于国家所有，由政府代表国家行使所有权，国有资产管理部门以及其他部门对其行使监管权，并由国有企业事业单位经营。
行政法上的请求权期限不同于民法上围绕请求权和形成权生成的诉讼时效或除斥期间，而是为维护公法管理秩序稳定而创设的权利存续期限，如工伤认定申请期限或行政诉讼的起诉期限，相关权利在法定期限内未予主张就会消灭。[12]由此可见，突发事件中的部门只能征用一般财产，而无权涉及区域协作和劳务征用。
与此同时，应急征用在情理上而言，是国家为公共利益而向社会公众发出的求助，因此决定书的格式内容应当载明身份信息、职权依据、征用事由、告知救济权利。[16]参见王兆国：《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》，2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上。对此，根据权利保障和权力制衡的基本原理，有必要将比例原则进一步细化为人身安全保障、同等法益限制、征用物合理保护等可操作规则，以实现应急征用合理性审查的法治目的。逾期未提出申请且无正当理由的，视为放弃受偿权利。
根据该法第52条的不完全列举，财产可以是设备、设施、场地、交通工具和其他物资等有形的动产或不动产，但是该条款并未明确一些特殊财产（如消耗品、财产性权利、国有资产、过境物资等）能否被征用。在这种情况下，各地疫情防控的紧迫程度和物资需求程度是同等的，若没有特殊情形，自然不得征用运往其他地区的过境应急物资。[31]参见罗智敏：《行政赔偿案件中原被告举证责任辨析》，载《中国法学》2019年第6期。在此基础之上，有条件的地区应当鼓励在实施征用时佩戴执法记录仪等设备辅助记录和留痕。
[22]笔者则认为，征用权行使区域的判断标准应当是被征用财产所在地，而非被征用财产权利人的住所属地，立法上只限制跨区域征用的行为，并没有所谓过境物资的概念。然而，目前多个地方征用规范中都规定，受偿人应当在收到补偿通知之日起一定期限内（三个月到一年不等），向征用主体书面提出补偿申请。
面对合法的应急征用，公民负有配合的义务。进一步而言，法定传染病的发生，或者我国《传染病防治法》中规定的传染病暴发、流行情形，如果范围较小和程度较弱时，并不必然构成突发公共卫生事件。
[9]然而，在此将我国《突发事件应对法》12条直接定性为准用性规则并不准确，虽然该条款中确有需要援用其他法律规则的内容，但是亦存在可直接适用的内容，属于部分的准用性规则。其次，在征用目的上，我国《宪法》13条第3款规定为了公共利益才能征用，暗含着公共利益相对于私人利益的优越性，蕴含着公共利益作为对私有财产权的限制。[33]作为行为应急补偿理论基础的公民负担平等，在我国一般仅指特别牺牲理论，但是德国法上还有严重性理论和财产的状态约束性理论，这些在实务界和理论界说法不同但实质相同的标准，根源都是国民负担平等的一般法律思想。首先，我国《宪法》13条未将征用关系限定于公对私一种情形。在此前提下，我国《突发事件应对法》12条赋予这些主体可以行使应急征用的权力。反对者认为，政府物资不得被征用，国有财产只能被征调。
参见《北京市财政局转发财政部、国家税务总局关于调整部分行业在非典疫情期间税收政策的紧急通知》（京财税［2003］914号）。基于该条内容和结构的规范分析以及应急管理制度的体系性考察，应当明确，应急征用权限的法定主体是县级以上人民政府及其应急职能部门。
一方面，实际产生征收效果的消耗品征用，确实对征用主体在决策和实施征用时的合理性与程序正当性提出了更高的要求。发生全国性或跨区域的突发事件时，这种紧急状态也是全局性的。
进入专题： 突发事件 应急征用 传染病疫情 。与此同时，该条款中的组织生产和保证供给，以及我国《传染病防治法》45条中的调集人员，均不涉及人身自由强制的内容，而是通过组织内的人事动员或者通过市场方式与有关企业签订协议来实现的，如疫情期间多个地方对企业征用产能，虽然意味着市场主体的经营自由被缩减，企业在开工运营时应当优先满足征用目的，但征用主体并不能强制其必须开工，否则征用劳务就会侵害人身自由这一基本权利，超越征用的财产权限制要件。
特别牺牲则指少数人为了公共利益而作出的牺牲。正如有学者所言，紧急不避法治——紧急状态不产生新的权力，而是公权力行使的时点发生了变化。乙市疫情防控指挥部的物资服务于公共利益，甲市卫生健康委员会征用物资的目的也是公共利益，作为公共利益的甲市疫情防治并不高于作为公共利益的乙市疫情防治，公共利益不能作为限制公共利益的理由。如我国《反间谍法》11条第2款中的国家安全机关、我国《消防法》45条中的消防救援机构、我国《防洪法》45条第1款中的防汛指挥机构，等等。
1.我国《突发事件应对法》与我国《传染病防治法》并不必然构成一般法与特别法的关系 虽然传染病疫情与突发公共卫生事件在一定条件下存在密切关联，甚至在事实上会有高度重合，但是我国《突发事件应对法》与我国《传染病防治法》的立法目的、调整对象和规范内容均有重大差异。（一）县级以上人民政府有权征用不涉及人身自由的财产性权利 在学理上，行政征用的内容包括劳务、生产、服务等财产性权利，即有关行政主体在应急状态下，特别在抢险、救灾中，根据法律规定，强制性地征调劳力进行特定工作，并支付一定的报酬。
参见张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第121页。征用行为的目的在于事实上占有和使用财产，法律上使用权的合法转移反而是一种附带效果，因此征用行为生效于有权征用主体的单方决定，而不以决定是否已送达权利人为要件。
[21]有观点认为，应当以权利人属地来判断征用的行使区域，征用过境物资属于跨区域征用，只能由国务院来实施征用，因此疫情期间某地政府征用过境物资显属越权违法。因此，理论和实践中会对我国《突发事件应对法》12条所规定的应急征用主体是否包括有关部门产生争议。
此外，依照最高人民法院第91号指导性案例所确立的审查模式，在因被告原因导致原告无法举证的特殊情形下，被告的行为构成证明妨碍，此时举证责任倒置，由被告承担客观举证责任，原告只承担主观举证责任，同时降低原告的证明标准。相应地，第12条后半段是关于该项权限运行的法律控制机制，但是该部分仅有关于征用后返还原物和补偿损失的部分内容，欠缺必要的合理性标准和基本法定程序，无论是实体上还是程序上均不足以抵御征用过程中可能发生的权力滥用和侵害权利的风险。二、应急征用权限的法定主体 应急征用权限的法定主体即法律上将这项权力配置给谁的问题。[26]然而，基于司法权对行政权的谦抑性，法院对该类应急行政行为的合理性审查一般采取尊重的态度，因此比例原则在个案中往往沦为一种理论思维，很难落实为审查标准，尤其是对政策性的实体问题的审查实际上也难以由司法权负担。
组织法或行为法上的行政主体究竟享有何种权力和限度是行政法治的逻辑起点，尤其是，对作为常态行政例外的应急管理而言，由于特殊而紧迫的公共利益需求，往往要淡化法律的过程性控制，主要是以行政结果为导向，因此权限就成为型塑应急征用制度的法释义核心。比例原则要求行政机关在作出征用决定前，从整体上判断征用是否会给被征用人在紧急状态中造成严重损害，衡量所欲保护的利益是否明显大于该损害，人身安全保障是其底线，只要可能触及，就不得作出征用决定。
三、应急征用权限的运行范围 应急征用权限的运行范围系指这项权力所指向的客体范围。通过对上述规定的梳理和总结，并结合行政行为成立和生效的基本要件，可以初步明确，应急征用实施的基本法律程序应当包括征用审批、送达决定、清单登记、财产返还和补偿。
[20]参见前注[5]，蒋红珍文。由于实施不当所导致的一些争议，引发了学界对应急征用制度的关注。 |
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